中伦观点 | 浅议国有资产评估管理制度体系及法律适用
在过去的三十年间，我国的国有资产从财政部的统一归口管理逐步过渡到现在的财政部与国有资产监督管理委员会的双线归口管理，此外，部分部委也在此期间出台了相关规定就其直接或间接设立或批准设立的国有企业资产进行了规范管理，可以说，国有资产监督管理制度经历了日臻丰富和完善的进程。
国有资产评估是国有资产价值发现的过程，是判断国有资产交易是否公允以及是否存在国有资产流失的重要指标，因此，国有资产评估管理制度也就当然成为国有资产规范管理中重要的一环。本文将对国有资产评估管理制度的体系进行介绍，并就不同国有资产监管体系下的法律适用问题进行分析，具体内容如下：
一、国有资产评估管理制度的演变
1.国有资产评估管理制度的建立
1991年11月16日，国务院颁布《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号，以下简称“91号令”）。1992年7月18日，原国家国有资产管理局颁布《国有资产评估管理办法施行细则》（国资办发（1992）36号），对91号令的相关条款进行了解释和补充。上述两个规定的出现，标志着我国国有资产评估管理制度的建立。
2.国有资产评估管理方式改革
2001年12月28日，国务院办公厅转发财政部《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》（国办发[2001]102号）。2001年12月31日，财政部颁布《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）和《国有资产评估违法行为处罚办法》（财政部令第15号），并发布《关于印发<国有资产评估项目备案管理办法>的通知》（财企[2001]802号）、《关于印发<国有资产评估项目核准管理办法>的通知》（财企[2001]801号）。
上述五个文件的颁布和发布，代表财政部对91号令中确立的国有资产评估管理方式进行了改革，从而实现转变政府职能，减少行政性审批，提高行政效率的目的。改革主要体现在如下三个方面：
首先，管理制度方面的改革。
取消了91号令中确定的政府行政管理部门对国有资产评估进行立项和审核确认的审批制度，不再由国有资产占有单位（以下简称“占有单位”）的行业主管部门组织国有资产评估工作，有关经济行为的评估工作由占有单位委托具有相应资质的评估机构独立进行。同时，确立了针对不同的评估项目，分别实行由财政部门进行核准或财政部门、集团公司及有关部门进行备案的制度。
其次，加强了对资产评估活动的监管力度。
对应当聘请中介机构进行资产评估的法定情形进行了补充，要求在出现法定情形时占有单位必须遵照国家现行法律法规的要求，独立聘请中介机构进行资产评估，不得有意或借故规避评估程序，不得借评估行为弄虚作假、侵吞国有资产，并要求承担资产评估工作的各类中介机构，应严格按照国家有关法律法规规定的评估程序、评估方法和标准，独立、客观、公正地进行资产评估，不得违规执业或出具虚假评估报告。
再次，完善了国有资产评估制度建设。
财政部门今后对资产评估活动的管理方式从以项目审核为重点转变为制定相关配套政策来加强对国有资产评估活动的监督，以进一步规范评估程序和执业行为。
3.国有资产评估管理体系的改革
为实现政企分开，2003年3月，国务院设立国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”），授权国资委代表国家履行出资人职责。自国资委设立后，中央所属企业（以下简称“中央企业”，不含金融类企业和中央文化企业）的国有资产由国资委进行监管，占有国有资产的金融类企业（以下简称“金融企业”）、中央文化企业、各级事业单位和行政单位的国有资产由财政部进行监管。
（1）国资委相关规定
为履行国家出资人职责，并加强对中央企业国有资产的评估监管，国资委于2005年8月25日颁布了《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委第12号令，以下简称“12号令”）。12号令将经集团公司及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目的评估报告备案管理工作下放至由各集团公司负责，从而强化集团公司对维护国有资产权益的责任，在制度上使集团公司的评估管理职能、资产财务管理职能与国有资产保值增值责任得到了有机统一。除此之外，12号令还根据国有企业改革重组的深化过程中出现的新情况和新问题增加了法定应当进行资产评估的经济行为。
2006年12月12日，国资委发布《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》（国资委产权[2006]274号），对12号令实施过程中遇到的一些具体问题进行了进一步明确。
2009年9月11日，国资委发布《关于企业国有资产评估报告审核工作有关事项的通知》（国资产权[2009]941号）。
2011年5月28日，国资委发布《关于规范中央企业选聘评估机构工作的指导意见》（国资发产权[2011]68号），对中央企业选聘评估机构工作提出了具体指导意见。
2013年5月10日，国资委发布《企业国有资产评估项目备案工作指引》，对应当备案的资产评估项目进行备案的管理工作进行了规定。
（2）财政部相关规定
为加强对金融企业国有资产评估的监督管理，财政部于2007年10月12日颁布了《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令第47号，以下简称“47号令”）。
2011年6月16日，财政部发布《关于金融企业国有资产评估监督管理有关问题的通知》（财金[2011]59号）。
2012年12月22日，财政部发布《关于印发<中央文化企业国有资产评估管理暂行办法>的通知》（财文资[2012]15号）。
除上述法律法规和规范性文件外，《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院2003年378号令）、《企业国有产权转让管理暂行办法》（2003年国资委、财政部第3号令）、《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部[2016]32号令，以下简称“32号令”）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教[2008]13号）、《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》、《教育部直属高等学校、直属单位国有资产管理工作规程（暂行）》的通知、《关于进一步加强国有金融企业股权管理工作有关问题的通知》（财金[2016]122号）等法律法规和规范性文件中均有与国有资产评估相关的规定。
截至目前，我国已形成了如下国有资产评估管理制度体系：
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二、各类占有单位的法律适用
91号令及其施行细则的适用范围为所有占有单位涉及的国有资产评估，因此原则上91号令对各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业、金融企业、中央文化企业、各级事业单位、行政单位均适用。但是因91号令及其施行细则颁布时间较早，且国资委成立后，国资委和财政部在国有资产监管方面进行了分工并分别颁布了一系列与国有资产评估相关的规定，因此，如91号令及其施行细则与国资委或财政部后颁布的相关规定有冲突的，以国资委或财政部的相关规定为准。除91号令及其施行细则外，各类占有单位涉及的资产评估的法律适用如下：
1.各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业
各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业涉及的资产评估，优先适用国资委颁布的与国有资产评估相关的规定。
2.金融企业
金融企业包括：在中国境内依法设立的，占有国有资产的获得金融业务许可证的企业、金融控股公司、担保公司以及其他金融类企业。另外，根据《关于金融企业国有资产评估监督管理有关问题的通知》的规定，中国投资有限责任公司（含中央汇金投资有限责任公司），中国人民银行所属企业，以及金融类企业依法投资于其他非金融类企业的，资产评估监督管理工作比照关于金融企业资产评估的规定执行。
金融企业涉及的资产评估，优先适用财政部颁发的专门针对金融企业国有资产评估管理的规定。财政部颁发的其他有关国有资产评估的规定（专门针对中央文化企业的除外）对金融企业同样适用。若存在冲突，以专门针对金融企业的规定为准。
3.中央文化企业
中央文化企业是指由财政部代表国务院履行出资人职责的文化企业。
中央文化企业优先适用财政部颁发的专门针对中央文化企业国有资产评估管理的规定。财政部颁发的其他有关国有资产评估的规定（专门针对金融企业的除外）对中央文化企业同样适用。若存在冲突，以专门针对中央文化企业的规定为准。
4.各级事业单位
各级事业单位是指由各级政府利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。社会团体和民办非企业单位中占有、使用国有资产，涉及资产评估的，比照事业单位执行。
截至目前，我国尚未对事业单位的国有资产评估监管进行专门立法，但是在《事业单位国有资产管理暂行办法》和《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》中均有专门章节对事业单位/中央级事业单位国有资产评估事项作出了规定。
（1）中央级事业单位
根据《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》第三十八条的规定，中央级事业单位国有资产评估工作应当依据91号令委托具有资产评估资格证书的评估机构进行。
根据《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》第三十九条的规定，中央级事业单位国有资产核准和备案工作按照国家有关国有资产评估项目核准和备案管理的规定执行。因财政部是负责中央级事业单位国有资产管理的职能部门，因此中央级事业单位的国有资产评估核准和备案工作应当适用财政部的相关规定（专门针对金融企业和中央文化企业的除外）中关于国有资产评估核准和备案的规定。
（2）中央级事业单位以外的其他事业单位
根据《事业单位国有资产管理暂行办法》第四十一条的规定，事业单位国有资产评估项目核准和备案工作依照国家有关国有资产评估项目核准和备案管理的规定执行。因各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，因此，事业单位的国有资产评估核准和备案工作应当适用财政部的相关规定（专门针对金融企业和中央文化企业的除外）中关于国有资产评估核准和备案的规定。
（3）实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位，以及事业单位创办的具有法人资格的企业
根据《事业单位国有资产管理暂行办法》第五十六条的规定，实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位，以及事业单位创办的具有法人资格的企业，由财政部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实行监督管理。
（4）政企尚未分开单位所属企事业单位
根据12号令第三十三条的规定，政企尚未分开单位所属企事业单位的国有资产评估工作，参照12号令执行。
5.教育部所属高等学校
教育部所属高等学校的国有资产实行“国家统一所有，财政部综合管理，教育部监督管理，高校具体管理”的管理体制。
教育部对其所属高等学校的国有资产评估监管未进行单独立法，但是在《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》第七章和《教育部直属高等学校、直属单位国有资产管理工作规程（暂行）》第四条对教育部所属高等学校应当进行资产评估和可以不进行资产评估的情形、资产评估项目实行核准制和备案制、办理流程、申报材料等事项作出了规定。前述规定中未做规定的，可以参照财政部的相关规定（专门针对金融企业和中央文化企业的除外）。
6.行政单位
行政单位指各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检查机关和各级民主党派机关。
截至目前，我国尚未对行政单位的国有资产评估监管进行专门立法，但是在《行政单位国有资产管理暂行办法》中有专门章节对行政单位国有资产评估事项作出了规定。
根据《行政单位国有资产管理暂行办法》第三十七条的规定，行政单位国有资产评估施行核准制和备案制的项目范围、权限由财政部门另行规定。因截至目前财政部未对行政单位资产评估监管另作专门规定，因此原则上适用财政部门颁布的除专门针对金融企业、中央文化企业外的相关规定。
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作者简介：
合伙人 北京办公室
业务领域：资本市场/证券，私募股权与投资基金，银行与金融
北京办公室 资本市场部
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